Warten auf den großen Wurf – Wohin führt die neue Regierung Indien?

Nach dem fulminanten Wahlsieg der Bharatiya Janaty Party unter Führung von Narendra Modi bei den indischen Parlamentswahlen im Mai dieses Jahres befindet sich die indische Wirtschaft im Aufwind. Ist diese Erholung Teil des normalen ökonomischen Zyklus, Folge eines psychologischen Vertrauensvorschusses, oder zeigen sich hier tatsächlich erste Erfolge der Reformmaßnahmen der neuen Regierung?

Der klare Wahlsieg der Bharatiya Janaty Party (BJP) unter Führung von Narendra Modi im Mai dieses Jahres und der Absturz der Kongresspartei in die politische Bedeu-
tungslosigkeit im Unterhaus des indischen Parlaments war für die meisten Beobachter eine Überraschung. Die Tatsache, dass nach 30 Jahren eine Partei die absolute Mehrheit im Parlament erringen konnte, wurde allgemein als Generalabrechnung mit der Vorgängerregierung und als Mandat zu grundlegenden Reformen für die BJP gedeutet.

Die Mehrheitsverhältnisse im Parlament werden überschätzt

Das indische Mehrheitswahlrecht sorgte – unter anderem durch die Fragmentierung der Stimmen relevanter Minderheiten in den nordindischen Flächenstaaten – für einen unverhältnismäßig hohen Anteil an Sitzen für die BJP (knapp 52% der Sitze bei 31% Stimmanteil) und einen ebenso verzerrend niedrigen Anteil für die Kongress-partei (8% der Sitze bei 19% Stimmanteil). Die faktische Sitzverteilung im Unterhaus hat der BJP zwar eine komfortable Regierungsmehrheit verschafft, die jedoch weder den Rückhalt in der Bevölkerung adäquat wiedergibt – zwei Drittel der Inder haben sie nicht gewählt – noch die gegenteiligen Stimmverhältnisse im Oberhaus aufhe-
ben kann, auf das sich die Oppositionstätigkeit der Kongresspartei weitgehend verschoben hat. Beide Konstellationen können erklären, warum die Regierung Modi in puncto Reformen bislang nur vorsichtig bis verhalten agiert.

Erholung der Wirtschaft

Dessen ungeachtet knüpfen sich enorme Erwartungen an die Parlamentsmehrheit, was einen raschen ökonomischen Aufschwung anbelangt. Die in den vergangenen zwei Jahren von Stillstand und Reformstau gebeutelte Wirtschaft schaltete schlagartig auf Optimismus um, die Aktienkurse am Bombay Stock Exchange setzten bereits nach den ersten Wahlprognosen zu einem Höhenflug an, der bis dato anhält. Und die Finanzwirtschaft gewährt der Regierung und ihrer Fähigkeit, die Volkswirtschaft wieder in Schwung zu bringen, einen großen Vertrauensvorschuss.

Die Entwicklung im zweiten und dritten Quartal des Finanzjahres 2014/15 scheint die Zuversicht zu bestätigen: das Wachstum zog laut Asiatischer Entwicklungsbank im ersten Quartal (April- Juni) auf 5,7% an, das produzierende Gewerbe verzeichnete nach langer Stagnation ein Plus von 3,5%, die Lebensmittelinflation sank leicht auf 8,1% und die ausländischen Direkt- und Portfolioinvestitionen waren mit ca. 21 Mio. USDollar robust.  Die Prognosen der internationalen Finanzinstitutionen für das BIP-Wachstum liegen für 2015 zwischen 6,0 und 6,4%. Zum Tragen sollen dabei vor allem die indischen Positivfaktoren kommen: Hohe Spar- und Investitionsquoten, eine schnell wachsende Mittelschicht oder die politisch forcierte Steigerung der Produktivität in der verarbeitenden Industrie.

Die wirtschaftliche Erholung stärkt die Stellung der Regierung, wenngleich Rückschläge prinzipiell möglich bleiben. Noch ist es zu früh, um hier belastbare Prognosen abgeben zu können. Auch aktuelle politische Entscheidungen, wie die Aberkennung von 214 Kohleblocklizenzen durch den Supreme Court Mitte September, können einzelne Sektoren belasten. Die Regierung kündigte an, die Neuvergabe der Lizenzen binnen sechs Monaten zu regeln, um die negativen Folgen für die Energie-
branche zu begrenzen.

Warten auf den großen Wurf

Allerdings zeichnet sich schon jetzt ab, dass die Reformbäume nicht in den Himmel wachsen werden. Bereits bei Ankündigung des Interimshaushalts am 10. Juli 2014 wurde deutlich, dass die Regierung wichtige Maßnahmen wie die Einführung einer einheitlichen Mehrwertsteuer, den Abbau von Subventionen (z.B. bei Dünge-
mitteln) und die Abschaffung des extrem ineffizienten öffentlichen Systems zur Verteilung von Nahrungsmitteln nicht – wie von vielen erhofft – in einem großen Reform-
paket angehen wird. Gleiches gilt auch für die Öffnung des Energiesektors für private Investoren und eine dringliche Reform des Arbeitsrechts.

Eine Reformgroßoffensive ist aber insgesamt auch reichlich unrealistisch, denn einige dieser Maßnahmen erfordern eine Verfassungsänderung. Sie wären daher auch mit dem Mittel der gemeinsamen Sitzung von Unter- und Oberhaus nicht umzusetzen, da hierfür eine Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern erforderlich ist. Dies ist beispielsweise bei der einheitlichen Mehrwertsteuer, dem größten Hemmnis für die Schaffung eines freien indischen Binnenmarktes, der Fall.

Weichenstellungen der Regierung

Dennoch hat die neue Regierung einige zentrale Weichenstellungen vorgenommen. Die Einführung des Financial Inclusion Scheme, das den Zugang zu Bankkonten für alle Bürger garantieren soll, schafft in Kombination mit der Unique Identification Card die Voraussetzung dafür, staatliche Transferleistungen künftig direkt an die Adressaten zu bringen. Diese Schritte helfen auch, die Anfälligkeit staatlicher Umverteilungsleistungen für Korruption zu minimieren und die Möglichkeit der Empfänger zur freien Verwendung der Leistungen zu erhöhen.

Damit kann die Zielgenauigkeit von Transferleistungen gesteigert werden und im Gegenzug können Subventionen, von der auch Mittel- und Oberschicht profitieren (etwa bei Diesel und Kerosin), abgebaut und der Haushalt so entlastet werden. Des Weiteren hat die Regierung im Rahmen des Ende September lancierten „Make in India“-Programms eine Reform des Arbeitsrechts angekündigt und in Aussicht gestellt, Vereinfachungen beim Apprentice Law und beim völlig antiquierten Factories Act von 1948 herbeizuführen.

Eine wichtige Stellschraube hierfür wird die Ermächtigung der Zentralregierung zur Verabschiedung von Verordnungen im Rahmen des Factories Act sein, die bisher den Bundesstaaten vorbehalten war. Der Widerstand im Oberhaus, über das die Gliedstaaten ihre Interessen vertreten, dürfte vorprogrammiert sein. Angesichts eines Dickichts aus über 100 verschiedenen Bundes- und Landesgesetzen wird die Reform des Arbeitsrechts sicherlich ein Langzeitprojekt sein.

Viele der dort niedergelegten Regularien gelten auch indischen Politikern als wachstumsfeindlich, weil sie die Entlassung von Industriearbeitern praktisch unmöglich machen und dadurch eine Formalisierung des Sektors behindern und somit auch den Arbeitnehmern schaden. Den größten reformerischen Elan hat Modi bislang bei der Disziplinierung des Beamtenapparates an den Tag gelegt, wobei auch hier bislang kein „Masterplan“ über die Zentralisierung der politischen Macht im Prime Minister‘s Office (PMO) hinaus zu erkennen ist.

Der Umbau der Ministerien, die Aufwertung der Staatssekretäre zu Entscheidungsträgern mit politischer Rückendeckung des Premierministers sowie die strikte Durch-
setzung elementarer Regeln in staatlichen Institutionen wie die Einhaltung der Arbeitszeiten oder der Sauberkeit wurden im Land als geradezu revolutionär wahrge-
nommen. Sofern diese Maßnahmen langfristig und stringent durchgesetzt werden, haben sie das Potenzial, eine nachhaltige Verbesserung der Regierungsleistung inklusive einer Eindämmung der omnipräsenten Korruption zu befördern - allerdings zunächst nur auf der zentralstaatlichen Ebene. Inwieweit die hier gesetzten Stand-
ards auf die bundesstaatlichen Verwaltungen abfärben werden, bleibt abzuwarten.

Während die Abschaffung diverser interministerieller Ausschüsse, an die der ehemalige Premier Singh einen Großteil seiner Kompetenzen delegiert hatte, ein klarer Ausdruck des Entscheidungswillens Modis ist, bleibt der Umbau der Planungskommission zu einem Organ der kollektiven Entscheidungsfindung zwischen Zentral-regierung und Bundesstaaten bislang noch sehr unkonkret. Es erscheint jedoch als unwahrscheinlich, dass sich die neue Regierung umfassend aus der ökonomischen Detailsteuerung zurückziehen und das Einflussinstrument der Fünfjahrespläne zugunsten langfristig angelegter strategischer Ziele aufgeben wird.

Pro-business oder pro-market?

Investoren sollten sich jedenfalls bewusst sein, dass weder der neue Premier noch seine Partei (Markt-)Liberale sind und auf die Selbstregulierungskräfte des Marktes vertrauen. Modi ist in erster Linie Nationalist, der sein Land als aufstrebende wirtschaftliche und politische Großmacht in einer multipolaren Weltordnung etablieren will. Er möchte vor allem diejenigen Defizite beseitigen, die diesem Anspruch entgegenstehen und das Image Indiens beschädigen. Dazu gehören etwa eine mangelnde öffentliche Hygiene, Analphabetismus, infrastrukturelle Defizite sowie die mittelalterliche Diskriminierung von Frauen.

Der Versuch, Indien eine zentrale internationale Rolle zukommen zu lassen, zeigt sich pointiert in den regen außenpolitischen Aktivitäten Modis und war ganz beson-
ders bei der Ablehnung des WTOAbkommens von Bali zu beobachten. Dem entspricht auch, dass sich die Öffnung von Sektoren für ausländische Direktinvestitionen strikt an dem einheimischen Ressourcenmangel und der Notwendigkeit des Technologietransfers für die indische Wirtschaft orientiert. Als Beispiele hierfür können die Modernisierung des maroden Schienennetzes im Rahmen des Aufbaus von sogenannten Dedicated Freight Corridors und des Baus von Hochgeschwindigkeitstrecken gelten, welche die großen Metropolen miteinander verbinden sollen.

Die Tradition des Einkaufs ausländischer Hochtechnologie und deren Anpassung an die heimischen Bedürfnisse durch Nachkonstruktionen (Reverse Engineering), die etwa in der indischen Luft- und Raumfahrtindustrie zu imposanten Innovationen geführt hat, sind zu langwierig, um den akuten Bedarf an Hochtechnologie zu decken. Allerdings sind hier wohl noch einige Lernprozesse nötig: So wird sich die Anhebung der Investitionsdeckelung von 26 auf 49% im Verteidigungssektor vermutlich als unzureichender weisen, da kaum ein ausländisches Unternehmen unter den Bedingungen einer Minderheitsbeteiligung einen substanziellen Technologietransfer in ein Joint Venture vornehmen dürfte.

Was für ein wirtschaftspolitischer Ansatz ist also von Modi zu erwarten? Die Erfahrungen aus seinem Heimatstaat Gujarat legen nahe, dass er speziell eine Koalition aus „Big Politics“ und „Big Business“ anstreben wird. Eine systematische Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen, die einen großen Teil der beschäftigungsintensiven industriellen Produktion erbringen, dürfte ihm hingegen weniger wichtig sein. Die in Gujarat praktizierte „Politik des roten Teppichs“ für Investoren ist vornehmlich Großinvestoren zu Gute gekommen, denen der damalige Ministerpräsident großzügige Geschenke in Form von Steuererlässen, Überlassung von Land und durch die Umgehung des Arbeits- und Umweltrechts speziell in den Sonderindustriezonen gemacht hat.

Dies alles geschah zulasten öffentlicher Investitionen in Bildung und Gesundheit und war mit beträchtlichen ökologischen Folgen verbunden, die an die Nebenwirk-
ungen der Industrialisierung in China denken lassen. Anlass zur Sorge bietet auch die Beschäftigungsbilanz in Gujarat: Zwischen 2001 und 2012 ist mehreren Studien zufolge eine zunehmende Entstrukturierung von Arbeitsverhältnissen zu beobachten, mit der sich die verarbeitende Industrie dem starren Arbeitsrecht zu entziehen versucht. Das Lohnniveau ist in Gujarat niedriger als in anderen Flächenstaaten, die Arbeitsmigration höher und die Bildungs- und Gesundheitsindikatoren fallen schlechter aus.

Die Notwendigkeit zur Mehrheitsbeschaffung im indischen Oberhaus, in dem Regierungschefs diverser Bundesstaaten mit sozial- und umweltverträglicheren, aber ebenfalls erfolgreichen Industrialisierung- und Wachstumsstrategien sitzen, wird aber dafür sorgen, dass das „Modell Gujarat“ nicht auf Gesamtindien übertragen werden wird. Profitiert haben in Gujarat zweifelsohne auch kleine und mittlere Unternehmen vom Ausbau der Infrastruktur, insbesondere des Straßennetzes, der Anbindung an die Seehäfen und der stabilen Stromversorgung.

Ausgleich zwischen Wachstum und Armutsbekämpfung

Um das Wirtschaftswachstum aber in eine umfassende Entwicklung überführen zu können, wird es auf einen Ausgleich der Interessen von Staat und Markt, Profitstreben und Armutsbekämpfung ankommen. Ob Modis Partei hierzu fähig und willens ist, wird eine zentrale Frage sein. Die Aus- und Weiterbildung ist ein einschlägiges Beispiel: Ohne geteilte Verantwortung zwischen Staat und Unternehmen für die bedarfsgerechte Qualifizierung junger Menschen für den Arbeitsmarkt wird Indien seine demografische Dividende nicht realisieren können.

Dies erfordert auf Unternehmerseite die Bereitschaft zur Investition, auf staatlicher Seite die Abgabe von Kontrolle über Inhalt und Struktur der Ausbildung. Auch die Nahrungsmittelinflation wird weder durch die Geldpolitik der Zentralbank – die sich mittelfristig als Investitionsbremse für Unternehmen auswirken wird – noch durch ausufernde Subventionsprogramme unter Kontrolle zu bringen sein. Entscheidend ist hier die Eliminierung von Marktverzerrungen durch das sogenannte Mandi-System. Es handelt sich dabei um ein Zwischenhändlersystem, das ursprünglich eingeführt wurde, um Bauern vor der Markt- macht von Großunternehmen zu schützen und ihnen faire Preise für ihre Erzeugnisse zu garantieren. In diesem Sinne braucht es einen verbesserten Zugang der Erzeuger zu den Märkten, Produktivitäts- und Qualitätssteigerungen bei Anbau, Ernte und Lagerung sowie der verstärkten Verarbeitung von Lebensmitteln.

Fazit

Soviel lässt sich sagen: Indien wird sich mit dem Regierungswechsel nicht schlagartig in ein Investorenparadies verwandeln. Die Risiken, die sich vor allem für mittel-
ständische Unternehmen aus der allgegenwärtigen Korruption, dem unlauteren Wettbewerb durch lokale Konkurrenten, einem erschwerten Forderungsmanagement und langwierigen Schieds- und Gerichtsverfahren ergeben, werden ausländische Unternehmen in Indien wohl noch längere Zeit begleiten.

Nichtsdestotrotz sind bereits graduelle Verbesserungen zu erkennen. Zudem bietet der indische Markt gerade auch für deutsche Unternehmen, die künftig einen noch größeren Teil ihres Wachstums außerhalb der etablierten Märkte erzielen müssen, vielfältige Geschäftschancen und Betätigungsmöglichkeiten. Dies gilt nicht zuletzt mit Blick auf die über 700 Millionen weitgehend noch unterversorgten indischen Konsumenten, denen allerdings speziell angepasste Angebote unterbreitet werden müssen. Die aktuelle Regierung kann effektiv dabei helfen, diese Potenziale zu realisieren.

Dabei muss das Rad nicht neu erfunden werden – allein eine Umsetzung der Maßnahmen, die von der Vorgängerregierung konzipiert und geplant wurde, würde eine erhebliche wirtschaftliche Dynamik erzeugen. Die spezifischen Stärken deutscher Unternehmen in Bereichen wie der industriellen Fertigung, intelligenter Logistik, Hochtechnologie und dualer Ausbildung machen sie für Kernbereiche der Wachstumsstrategie der Regierung Modi zu idealen Partnern.

Dr. Doris Hillger

Dr. Doris Hillger ist seit Februar 2014 Regionalmanagerin für Südasien in der Geschäftsstelle des OAV. Vorher leitete sie die Zweigstelle Neu-Delhi des Südasien-Instituts der Universität Heidelberg und deren Ausbau zur gesamtuniversitären Repräsentanz, dem Heidelberg Center South Asia.